來源：中(zhōng)國工程咨詢網
日前，國家發展改革委印發《關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産有關(guān)工作的通(tōng)知》(以下(xià)簡稱《通(tōng)知》)，指導地方加快運用政府和(hé)社會資(zī)本合作(PPP)模式、規範有序盤活基礎設施存量資(zī)産，形成投資(zī)良性循環。
為什麼要推動(dòng)運用PPP模式盤活存量資(zī)産?有何重要意義?對地方開展存量資(zī)産盤活工作有哪些具體要求?針對上述問(wèn)題，新華社記者獨家專訪了國家發展改革委投資(zī)司副司長韓志峰。
記者：新一輪PPP發展很迅速，落地的PPP項目也越來越多。在這種情況下(xià)，為何還要提出推動(dòng)運用PPP模式盤活存量資(zī)産?
韓志峰：主要基于兩點考慮。一方面，推動(dòng)運用PPP模式盤活存量資(zī)産是落實黨中(zhōng)央、國務院的一貫要求，進一步深化投融資(zī)體制改革的一項重要舉措。《國務院關(guān)于創新重點領域投融資(zī)機制鼓勵社會投資(zī)的指導意見》(國發〔2014〕60号)明确要求，“鼓勵通(tōng)過PPP方式盤活存量資(zī)源，變現資(zī)金要用于重點領域建設”，“政府可(kě)采用委托經營或轉讓—經營—轉讓(TOT)等方式，将已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資(zī)本運營管理”。《中(zhōng)共中(zhōng)央 國務院關(guān)于深化投融資(zī)體制改革的意見》(中(zhōng)發〔2016〕18号)也明确指出要依托多層次資(zī)本市場體系，“盤活存量資(zī)産，優化金融資(zī)源配置，更好地服務投資(zī)興業(yè)”。
今年7月(yuè)5日，國務院常務會議明确提出，要拿出更多優質資(zī)産，通(tōng)過政府與社會資(zī)本合作模式引入各類投資(zī)，回收資(zī)金繼續用于新的基礎設施和(hé)公用事業(yè)建設，實現良性循環。
另一方面，推動(dòng)運用PPP模式盤活存量資(zī)産也是推廣PPP模式的現實需要。改革開放以來，經過長期投資(zī)建設，我國在能源、交通(tōng)運輸、水利、環境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資(zī)産。截至2016年底，全國高速公路(lù)總裡程突破13萬公裡，城市軌道交通(tōng)運營線路(lù)總長度達4153公裡，自來水廠4000餘座，供熱廠(站(zhàn))集中(zhōng)供熱面積超過70億平方米。這些已投入運營的優質存量資(zī)産大多可(kě)通(tōng)過PPP模式加以盤活，但事實上，隻有很少(shǎo)一部分采用了PPP模式。
總體看，目前我國已實施PPP項目中(zhōng)大約95%以上為新建項目，存量項目很少(shǎo)。2015年以來發改委公開推介各地PPP項目3764個(gè)，總投資(zī)6.4萬億，其中(zhōng)，拟采用改建-運營-移交(ROT)、轉讓-運營-移交(TOT)等模式盤活存量資(zī)産的隻有138個(gè)，總投資(zī)2019億元，僅占推介項目總投資(zī)的3.2%。在存量基礎設施領域加大PPP模式推廣力度，既優化了PPP項目結構，彌補了PPP發展短(duǎn)闆，也拓寬了PPP的發展空間。
記者：推動(dòng)運用PPP模式盤活存量資(zī)産有何重要意義?
韓志峰：此次國家發展改革委專門印發文(wén)件，積極推動(dòng)運用PPP模式盤活存量資(zī)産，對我國PPP模式持續健康發展具有重要意義，具體體現在以下(xià)四個(gè)方面：
(一)有利于更好地吸引民間資(zī)本進入基礎設施領域，增加民營企業(yè)投資(zī)機會。目前，民營企業(yè)參與的PPP項目數量多，但投資(zī)規模小，多是一些小型PPP項目，投資(zī)規模大的基礎設施項目參與較少(shǎo)。據市場機構統計，2014年1月(yuè)至2017年6月(yuè)，已公布社會資(zī)本方中(zhōng)标人的PPP項目達到3774個(gè)，平均投資(zī)規模約14.8億元，其中(zhōng)民營企業(yè)單獨或作為聯合體牽頭人中(zhōng)标項目的平均投資(zī)規模約7.8億元，明顯小于總體平均規模。
造成這種現象的原因大緻有三點：一是新建的大型基礎設施項目所需投資(zī)量大，而民營企業(yè)總體上投融資(zī)能力不強，參與這些新建項目易受約束;二是民營企業(yè)在重大項目的施工經驗、能力和(hé)資(zī)質方面有所欠缺，在激烈的市場競争中(zhōng)往往不具有優勢;三是民營企業(yè)推進項目前期工作還面臨一些困難。
與新建項目相比，對存量項目推行PPP模式，所需新增投資(zī)少(shǎo)，較少(shǎo)涉及大規模施工，報建審批等前期工作通(tōng)常已經完成，規避了民間資(zī)本參與PPP項目特别是大型基礎設施PPP項目的諸多障礙，為民營企業(yè)發揮專業(yè)技術(shù)和(hé)能力優勢創造了有利條件，豐富了民營企業(yè)參與PPP的機會。
(二)有利于吸引具有較強運營能力的社會資(zī)本，提高基礎設施運營效率。由于目前已落地的PPP項目以新建項目為主，更有利于施工企業(yè)發揮優勢。
據統計，2014年以來，大約55%以上的PPP項目由施工企業(yè)中(zhōng)标。這些施工企業(yè)具備較強的施工能力，但長期運營能力相對偏弱，這對PPP模式長期可(kě)持續發展是不利的。在存量基礎設施領域推廣PPP模式，對施工的要求弱化，而項目運營需求大大提升。這為具有較強運營管理經驗和(hé)能力的社會資(zī)本提供了更多的參與機會，有利于激勵專業(yè)運營商(shāng)充分利用自身專業(yè)技術(shù)和(hé)能力優勢，節約運營成本，提高運營效率，保障運營質量。
(三)有利于拓寬基礎設施建設資(zī)金來源，減輕地方政府債務負擔。随着許多地方财政收入增速放緩、融資(zī)平台被要求剝離(lí)政府融資(zī)職能，地方基建投資(zī)面臨着一定的資(zī)金來源壓力。通(tōng)過盤活存量資(zī)産收回資(zī)金，為基礎設施項目建設提供了新的資(zī)金來源，擴大了地方政府投資(zī)能力。同時，回收資(zī)金可(kě)用于償還存量項目的貸款，或者在轉讓存量資(zī)産時将債務一并轉讓給社會資(zī)本方，在一定程度上可(kě)以減輕地方政府債務負擔。
另外，存量項目已經曆一定年限的運營期，更容易準确測算項目收益和(hé)運營成本支出，進而精确确定政府可(kě)行性缺口補助，這對控制政府中(zhōng)長期支出是有利的。
(四)有利于規範PPP運作，降低項目融資(zī)成本。優質存量項目收益較好，并已形成較穩定、可(kě)預期的現金流，便于投資(zī)人對項目未來的風險和(hé)收益作出合理分析判斷。因此，與投資(zī)新建PPP項目相比，投資(zī)人參與存量項目所面臨的風險相對較小，其要求地方政府提供回購安排、固定回報等承諾的動(dòng)力也會弱化，在客觀上對規範開展PPP項目将起到一定的積極作用。同時，由于風險較小，金融機構也會更願意提供融資(zī)支持，項目融資(zī)成本也會有所降低。
記者：運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産有哪些具體的實施方式?
韓志峰：由于各地實際情況不同，項目具體特點也千差萬别，地方在開展工作中(zhōng)，要積極探索、大膽創新，靈活運用PPP模式。具體來說，要分類實施，根據實際情況，分别采取不同的實施方式。
一是對拟采取PPP模式的存量基礎設施項目，可(kě)通(tōng)過轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉讓-擁有-運營(TOO)、委托運營、股權合作等多種方式，将項目的資(zī)産所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資(zī)本。
二是對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中(zhōng)占有股份的存量基礎設施項目，可(kě)通(tōng)過股權轉讓等方式，将政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資(zī)本方或其他投資(zī)人。
三是對在建的基礎設施項目，積極探索推進PPP模式，引入社會資(zī)本負責項目的投資(zī)、建設、運營和(hé)管理。目前，一些企業(yè)經常反映，報批報建等前期工作推進有困難，而在建項目已完成這些前期工作，這對社會資(zī)本方會有一定的吸引力。
記者：對地方做好基礎設施存量資(zī)産盤活工作有哪些具體要求?
韓志峰：為規範有序盤活基礎設施存量資(zī)産，《通(tōng)知》從多個(gè)方面提出了具體要求。
一是要主動(dòng)拿出優質資(zī)産。這也是貫徹國務院的明确要求。各地要解放思想、勇于創新，優先推出邊界條件明确、商(shāng)業(yè)模式清晰、現金流穩定的優質存量資(zī)産，提升社會資(zī)本參與的積極性。
二是嚴禁利用盤活存量資(zī)産之名變相融資(zī)。盤活存量資(zī)産，既要創新，也要規範。各地在運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産時，要切實規範與社會資(zī)本方的合作行為，嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債。
三是要符合國有資(zī)産管理等相關(guān)法律法規制度。盤活存量資(zī)産，應合法合規。在不違反國有資(zī)産管理等有關(guān)規定的前提下(xià)，主動(dòng)作為，積極推動(dòng)相關(guān)事業(yè)單位和(hé)國有企業(yè)改制，做好清産核資(zī)、國有資(zī)産評估等工作。
四是加強回收資(zī)金使用管理。盤活基礎設施存量資(zī)産回收的資(zī)金，除按規定用于必要的職工安置、債權債務處置等支出外，應主要用于新的基礎設施和(hé)公用事業(yè)建設，實現投資(zī)良性循環。
五是加強協同合作。建立基礎設施存量資(zī)産盤活協同工作機制，強化組織領導和(hé)統籌協調。各地發展改革部門要按照政府統一部署和(hé)職責分工，主動(dòng)與行業(yè)管理、國有資(zī)産管理、财稅、國土(tǔ)、環保、人力資(zī)源社會保障等部門加強銜接，形成合力。
附：政策全文(wén)
國家發展改革委關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産有關(guān)工作的通(tōng)知
發改投資(zī)〔2017〕1266号
各省、自治區、直轄市及計劃單列市發展改革委，新疆生産建設兵(bīng)團發展改革委：
按照黨中(zhōng)央、國務院工作部署，我委會同相關(guān)部門加快推廣政府和(hé)社會資(zī)本合作(PPP)模式，取得了較好成效，在加強基礎設施建設、促進民間投資(zī)等方面發揮了積極作用。但是，已實施PPP項目中(zhōng)新建項目多、存量項目少(shǎo)，不利于盤活存量資(zī)産、提高基礎設施運營效率。根據《國務院關(guān)于創新重點領域投融資(zī)機制鼓勵社會投資(zī)的指導意見》(國發〔2014〕60号)等文(wén)件精神，為更好運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産、形成良性投資(zī)循環，現就有關(guān)事項通(tōng)知如(rú)下(xià)。
一、充分認識運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産的重要意義
改革開放以來，經過長期投資(zī)建設，我國在能源、交通(tōng)運輸、水利、環境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資(zī)産。積極推廣PPP模式，加大存量基礎設施盤活力度、形成良性投資(zī)循環，有利于拓寬基礎設施建設資(zī)金來源，減輕地方政府債務負擔;有利于化解民營企業(yè)融資(zī)能力不足問(wèn)題，更好地吸引民間資(zī)本進入基礎設施領域，豐富民營企業(yè)投資(zī)方式;有利于吸引具有較強運營能力的社會資(zī)本，提高基礎設施項目運營效率，降低運營成本;有利于推進國有企業(yè)混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發展;有利于加快補齊基礎設施短(duǎn)闆，推進供給側結構性改革。
二、分類實施，規範有序盤活基礎設施存量資(zī)産
各地要根據當地實際情況和(hé)項目特點，積極探索、大膽創新，靈活運用PPP模式，規範有序盤活基礎設施存量資(zī)産。要精心編制項目實施方案，做好項目聯審，提高決策水平。涉及新增投資(zī)建設的，應依法依規履行投資(zī)管理程序。項目決策後，應通(tōng)過公開招标等競争性方式公平擇優選擇具有相應運營能力和(hé)管理經驗的社會資(zī)本方作為合作夥伴。項目運營期間，實施機構要加強績效評價，切實提升運營效率。
對拟采取PPP模式的存量基礎設施項目，根據項目特點和(hé)具體情況，可(kě)通(tōng)過轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉讓-擁有-運營(TOO)、委托運營、股權合作等多種方式，将項目的資(zī)産所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資(zī)本。
對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中(zhōng)占有股份的存量基礎設施項目，可(kě)通(tōng)過股權轉讓等方式，将政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資(zī)本方或其他投資(zī)人。
對在建的基礎設施項目，也可(kě)積極探索推進PPP模式，引入社會資(zī)本負責項目的投資(zī)、建設、運營和(hé)管理，減少(shǎo)項目前期推進困難等障礙，更好地吸引社會資(zī)本特别是民間資(zī)本進入。
運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産，要在符合國有資(zī)産管理等相關(guān)法律法規制度的前提下(xià)，解放思想、勇于創新，優先推出邊界條件明确、商(shāng)業(yè)模式清晰、現金流穩定的優質存量資(zī)産，提升社會資(zī)本參與的積極性。支持社會資(zī)本方創新運營管理模式，充分挖掘項目的商(shāng)業(yè)價值，在确保公共利益的前提下(xià)，提高合理投資(zī)回報水平。
三、規範管理，實現投資(zī)良性循環
運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産回收的資(zī)金，除按規定用于必要的職工安置、債權債務處置等支出外，應主要用于新的基礎設施和(hé)公用事業(yè)建設，重點支持補短(duǎn)闆項目，形成新的優質資(zī)産。對再投資(zī)形成的新優質資(zī)産，條件成熟時可(kě)再次運用PPP模式盤活，引入社會資(zī)本方參與運營和(hé)管理。由此實現以PPP模式盤活優質存量資(zī)産，轉讓所得用于新建基礎設施和(hé)公用事業(yè)項目，通(tōng)過再投資(zī)形成新優質資(zī)産的良性循環。
運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産時，要規範與社會資(zī)本方的合作行為，嚴禁利用PPP模式違法違規變相舉債。
四、加強協同合作，保障基礎設施存量資(zī)産盤活工作順利實施
建立基礎設施存量資(zī)産盤活協同工作機制，強化組織領導和(hé)統籌協調。各地發展改革部門要按照政府統一部署和(hé)職責分工，主動(dòng)與行業(yè)管理、國有資(zī)産管理、财稅、國土(tǔ)、環保、人力資(zī)源社會保障等部門加強銜接，形成合力，共同推進運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産工作。
在運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産時，要做好盡職調查、清産核資(zī)等前期工作，合理确定國有資(zī)産公允價值，既要防止國有資(zī)産流失，也要保障社會資(zī)本方合法權益。積極推動(dòng)相關(guān)事業(yè)單位和(hé)國有企業(yè)改制工作，努力解決國有産權核實與界定、債權債務處理、人員分流安置等問(wèn)題，保障基礎設施存量資(zī)産盤活工作順利開展。
對采用PPP模式盤活存量資(zī)産的基礎設施項目，支持通(tōng)過資(zī)産證券化、發行PPP項目專項債券等方式開展市場化融資(zī)，提高資(zī)産流動(dòng)性，拓寬資(zī)金來源，吸引更多社會資(zī)本以不同方式參與。
五、總結經驗，發揮示範項目的引領帶動(dòng)作用
各省級發展改革委要對本地區運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産的工作情況進行全面梳理，及時總結經驗，改進完善相關(guān)制度，推進工作順利開展。要篩選出操作規範、成效明顯、經驗可(kě)複制可(kě)推廣的項目，加大宣傳力度，發揮示範作用。
請各省級發展改革委推薦本地區3-5個(gè)運用PPP模式盤活基礎設施存量資(zī)産效果好的項目，于2017年8月(yuè)4日前報我委(相關(guān)要求詳見附件)。我委将從中(zhōng)遴選若幹示範項目，組織推廣。
國家發展改革委
2017年7月(yuè)3日