轉自:中(zhōng)華人民共和(hé)國财政部
财金[2016]92号
各省、自治區、直轄市、計劃單列市财政廳(局),财政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市财政監察專員辦事處,新疆生産建設兵(bīng)團财務局:
根據《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《企業(yè)國有資(zī)産法》、《國務院辦公廳轉發财政部 發展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務領域推廣政府和(hé)社會資(zī)本合作模式指導意見的通(tōng)知》(國辦發〔2015〕42号),為加強政府和(hé)社會資(zī)本合作項目财政管理,規範财政部門履職行為,保障合作各方合法權益,現印發《政府和(hé)社會資(zī)本合作項目财政管理暫行辦法》。請遵照執行。
财政部
2016年9月(yuè)24日
附件:
政府和(hé)社會資(zī)本合作項目财政管理暫行辦法
第一章 總則
第一條 為加強政府和(hé)社會資(zī)本合作(簡稱PPP)項目财政管理,明确财政部門在PPP項目全生命周期内的工作要求,規範财政部門履職行為,保障合作各方合法權益,根據《預算法》、《政府采購法》、《企業(yè)國有資(zī)産法》等法律法規,制定本辦法。
第二條 本辦法适用于中(zhōng)華人民共和(hé)國境内能源、交通(tōng)運輸、市政公用、農業(yè)、林業(yè)、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文(wén)化、體育、醫療衛生、養老、旅遊等公共服務領域開展的各類PPP項目。
第三條 各級财政部門應當會同相關(guān)部門,統籌安排财政資(zī)金、國有資(zī)産等各類公共資(zī)産和(hé)資(zī)源與社會資(zī)本開展平等互惠的PPP項目合作,切實履行項目識别論證、政府采購、預算收支與績效管理、資(zī)産負債管理、信息披露與監督檢查等職責,保證項目全生命周期規範實施、高效運營。
第二章 項目識别論證
第四條 各級财政部門應當加強與行業(yè)主管部門的協同配合,共同做好項目前期的識别論證工作。
政府發起PPP項目的,應當由行業(yè)主管部門提出項目建議,由縣級以上人民政府授權的項目實施機構編制項目實施方案,提請同級财政部門開展物有所值評價和(hé)财政承受能力論證。
社會資(zī)本發起PPP項目的,應當由社會資(zī)本向行業(yè)主管部門提交項目建議書,經行業(yè)主管部門審核同意後,由社會資(zī)本編制項目實施方案,由縣級以上人民政府授權的項目實施機構提請同級财政部門開展物有所值評價和(hé)财政承受能力論證。
第五條 新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據項目建議書、項目可(kě)行性研究報告等前期論證文(wén)件編制;存量項目實施方案的編制依據還應包括存量公共資(zī)産建設、運營維護的曆史資(zī)料以及第三方出具的資(zī)産評估報告等。
項目實施方案應當包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構等内容。
第六條 項目實施機構可(kě)依法通(tōng)過政府采購方式委托專家或第三方專業(yè)機構,編制項目物有所值評價報告。受托專家或第三方專業(yè)機構應獨立、客觀、科學地進行項目評價、論證,并對報告内容負責。
第七條 各級财政部門應當會同同級行業(yè)主管部門根據項目實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。物有所值評價審核未通(tōng)過的,項目實施機構可(kě)對實施方案進行調整後重新提請本級财政部門和(hé)行業(yè)主管部門審核。
第八條 經審核通(tōng)過物有所值評價的項目,由同級财政部門依據項目實施方案和(hé)物有所值評價報告組織編制财政承受能力論證報告,統籌本級全部已實施和(hé)拟實施PPP項目的各年度支出責任,并綜合考慮行業(yè)均衡性和(hé)PPP項目開發計劃後,出具财政承受能力論證報告審核意見。
第九條 各級财政部門應當建立本地區PPP項目開發目錄,将經審核通(tōng)過物有所值評價和(hé)财政承受能力論證的項目納入PPP項目開發目錄管理。
第三章 項目政府采購管理
第十條 對于納入PPP項目開發目錄的項目,項目實施機構應根據物有所值評價和(hé)财政承受能力論證審核結果完善項目實施方案,報本級人民政府審核。本級人民政府審核同意後,由項目實施機構按照政府采購管理相關(guān)規定,依法組織開展社會資(zī)本方采購工作。
項目實施機構可(kě)以依法委托采購代理機構辦理采購。
第十一條 項目實施機構應當優先采用公開招标、競争性談判、競争性磋商(shāng)等競争性方式采購社會資(zī)本方,鼓勵社會資(zī)本積極參與、充分競争。根據項目需求必須采用單一來源采購方式的,應當嚴格符合法定條件和(hé)程序。
第十二條 項目實施機構應當根據項目特點和(hé)建設運營需求,綜合考慮專業(yè)資(zī)質、技術(shù)能力、管理經驗和(hé)财務實力等因素合理設置社會資(zī)本的資(zī)格條件,保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資(zī)企業(yè)平等參與。
第十三條 項目實施機構應當綜合考慮社會資(zī)本競争者的技術(shù)方案、商(shāng)務報價、融資(zī)能力等因素合理設置采購評審标準,确保項目的長期穩定運營和(hé)質量效益提升。
第十四條 參加采購評審的社會資(zī)本所提出的技術(shù)方案内容最終被全部或部分采納,但經采購未中(zhōng)選的,财政部門應會同行業(yè)主管部門對其前期投入成本予以合理補償。
第十五條 各級财政部門應當加強對PPP項目采購活動(dòng)的支持服務和(hé)監督管理,依托政府采購平台和(hé)PPP綜合信息平台,及時充分向社會公開PPP項目采購信息,包括資(zī)格預審文(wén)件及結果、采購文(wén)件、響應文(wén)件提交情況及評審結果等,确保采購過程和(hé)結果公開、透明。
第十六條 采購結果公示結束後、PPP項目合同正式簽訂前,項目實施機構應将PPP項目合同提交行業(yè)主管部門、财政部門、法制部門等相關(guān)職能部門審核後,報本級人民政府批準。
第十七條 PPP項目合同審核時,應當對照項目實施方案、物有所值評價報告、财政承受能力論證報告及采購文(wén)件,檢查合同内容是否發生實質性變更,并重點審核合同是否滿足以下(xià)要求:
(一)合同應當根據實施方案中(zhōng)的風險分配方案,在政府與社會資(zī)本雙方之間合理分配項目風險,并确保應由社會資(zī)本方承擔的風險實現了有效轉移;
(二)合同應當約定項目具體産出标準和(hé)績效考核指标,明确項目付費與績效評價結果挂鈎;
(三)合同應當綜合考慮項目全生命周期内的成本核算範圍和(hé)成本變動(dòng)因素,設定項目基準成本;
(四)合同應當根據項目基準成本和(hé)項目資(zī)本金财務内部收益率,參照工程竣工決算合理測算确定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔;
(五)合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和(hé)程序,作為項目合作期限内行業(yè)主管部門和(hé)财政部門執行補貼或收費定價調整的依據。
第四章 項目财政預算管理
第十八條 行業(yè)主管部門應當根據預算管理要求,将PPP項目合同中(zhōng)約定的政府跨年度财政支出責任納入中(zhōng)期财政規劃,經财政部門審核彙總後,報本級人民政府審核,保障政府在項目全生命周期内的履約能力。
第十九條 本級人民政府同意納入中(zhōng)期财政規劃的PPP項目,由行業(yè)主管部門按照預算編制程序和(hé)要求,将合同中(zhōng)符合預算管理要求的下(xià)一年度财政資(zī)金收支納入預算管理,報請财政部門審核後納入預算草案,經本級政府同意後報本級人民代表大會審議。
第二十條 行業(yè)主管部門應按照預算編制要求,編報PPP項目收支預算:
(一)收支測算。每年7月(yuè)底之前,行業(yè)主管部門應按照當年PPP項目合同約定,結合本年度預算執行情況、支出績效評價結果等,測算下(xià)一年度應納入預算的PPP項目收支數額。
(二)支出編制。行業(yè)主管部門應将需要從預算中(zhōng)安排的PPP項目支出責任,按照相關(guān)政府收支分類科目、預算支出标準和(hé)要求,列入支出預算。
(三)收入編制。行業(yè)主管部門應将政府在PPP項目中(zhōng)獲得的收入列入預算。
(四)報送要求。行業(yè)主管部門應将包括所有PPP項目全部收支在内的預算,按照統一的時間要求報同級财政部門。
第二十一條 财政部門應對行業(yè)主管部門報送的PPP項目财政收支預算申請進行認真審核,充分考慮績效評價、價格調整等因素,合理确定預算金額。
第二十二條 PPP項目中(zhōng)的政府收入,包括政府在PPP項目全生命周期過程中(zhōng)依據法律和(hé)合同約定取得的資(zī)産權益轉讓、特許經營權轉讓、股息、超額收益分成、社會資(zī)本違約賠償和(hé)保險索賠等收入,以及上級财政撥付的PPP專項獎補資(zī)金收入等。
第二十三條 PPP項目中(zhōng)的政府支出,包括政府在PPP項目全生命周期過程中(zhōng)依據法律和(hé)合同約定需要從财政資(zī)金中(zhōng)安排的股權投資(zī)、運營補貼、配套投入、風險承擔,以及上級财政對下(xià)級财政安排的PPP專項獎補資(zī)金支出。
第二十四條 行業(yè)主管部門應當會同各級财政部門做好項目全生命周期成本監測工作。每年一季度前,項目公司(或社會資(zī)本方)應向行業(yè)主管部門和(hé)财政部門報送上一年度經第三方審計的财務報告及項目建設運營成本說明材料。項目成本信息要通(tōng)過PPP綜合信息平台對外公示,接受社會監督。
第二十五條 各級财政部門應當會同行業(yè)主管部門開展PPP項目績效運行監控,對績效目标運行情況進行跟蹤管理和(hé)定期檢查,确保階段性目标與資(zī)金支付相匹配,開展中(zhōng)期績效評估,最終促進實現項目績效目标。監控中(zhōng)發現績效運行與原定績效目标偏離(lí)時,應及時采取措施予以糾正。
第二十六條 社會資(zī)本方違反PPP項目合同約定,導緻項目運行狀況惡化,危及國家安全和(hé)重大公共利益,或嚴重影響公共産品和(hé)服務持續穩定供給的,本級人民政府有權指定項目實施機構或其他機構臨時接管項目,直至項目恢複正常經營或提前終止。臨時接管項目所産生的一切費用,根據合作協議約定,由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。
第二十七條 各級财政部門應當會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期内,按照事先約定的績效目标,對項目産出、實際效果、成本收益、可(kě)持續性等方面進行績效評價,也可(kě)委托第三方專業(yè)機構提出評價意見。
第二十八條 各級财政部門應依據績效評價結果合理安排财政預算資(zī)金。
對于績效評價達标的項目,财政部門應當按照合同約定,向項目公司或社會資(zī)本方及時足額安排相關(guān)支出。
對于績效評價不達标的項目,财政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。
第五章 項目資(zī)産負債管理
第二十九條 各級财政部門應會同相關(guān)部門加強PPP項目涉及的國有資(zī)産管理,督促項目實施機構建立PPP項目資(zī)産管理台賬。政府在PPP項目中(zhōng)通(tōng)過存量國有資(zī)産或股權作價入股、現金出資(zī)入股或直接投資(zī)等方式形成的資(zī)産,應作為國有資(zī)産在政府綜合财務報告中(zhōng)進行反映和(hé)管理。
第三十條 存量PPP項目中(zhōng)涉及存量國有資(zī)産、股權轉讓的,應由項目實施機構會同行業(yè)主管部門和(hé)财政部門按照國有資(zī)産管理相關(guān)辦法,依法進行資(zī)産評估,防止國有資(zī)産流失。
第三十一條 PPP項目中(zhōng)涉及特許經營權授予或轉讓的,應由項目實施機構根據特許經營權未來帶來的收入狀況,參照市場同類标準,通(tōng)過競争性程序确定特許經營權的價值,以合理價值折價入股、授予或轉讓。
第三十二條 項目實施機構與社會資(zī)本方應當根據法律法規和(hé)PPP項目合同約定确定項目公司資(zī)産權屬。對于歸屬項目公司的資(zī)産及權益的所有權和(hé)收益權,經行業(yè)主管部門和(hé)财政部門同意,可(kě)以依法設置抵押、質押等擔保權益,或進行結構化融資(zī),但應及時在财政部PPP綜合信息平台上公示。項目建設完成進入穩定運營期後,社會資(zī)本方可(kě)以通(tōng)過結構性融資(zī)實現部分或全部退出,但影響公共安全及公共服務持續穩定提供的除外。
第三十三條 各級财政部門應當會同行業(yè)主管部門做好項目資(zī)産移交工作。
項目合作期滿移交的,政府和(hé)社會資(zī)本雙方應按合同約定共同做好移交工作,确保移交過渡期内公共服務的持續穩定供給。項目合同期滿前,項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組,對移交資(zī)産進行性能測試、資(zī)産評估和(hé)登記入賬,項目資(zī)産不符合合同約定移交标準的,社會資(zī)本應采取補救措施或賠償損失。
項目因故提前終止的,除履行上述移交工作外,如(rú)因政府原因或不可(kě)抗力原因導緻提前終止的,應當依據合同約定給予社會資(zī)本相應補償,并妥善處置項目公司存續債務,保障債權人合法權益;如(rú)因社會資(zī)本原因導緻提前終止的,應當依據合同約定要求社會資(zī)本承擔相應賠償責任。
第三十四條 各級财政部門應當會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目債務的監控。PPP項目執行過程中(zhōng)形成的負債,屬于項目公司的債務,由項目公司獨立承擔償付義務。項目期滿移交時,項目公司的債務不得移交給政府。
第六章 監督管理
第三十五條 各級财政部門應當會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目的監督管理,切實保障項目運行質量,嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。
财政部門應當會同相關(guān)部門加強項目合規性審核,确保項目屬于公共服務領域,并按法律法規和(hé)相關(guān)規定履行相關(guān)前期論證審查程序。項目實施不得采用建設-移交方式。
政府與社會資(zī)本合資(zī)設立項目公司的,應按照《公司法》等法律規定以及PPP項目合同約定規範運作,不得在股東協議中(zhōng)約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會資(zī)本方股東的股權進行回購安排。
财政部門應根據财政承受能力論證結果和(hé)PPP項目合同約定,嚴格管控和(hé)執行項目支付責任,不得将當期政府購買服務支出代替PPP項目中(zhōng)長期的支付責任,規避PPP項目相關(guān)評價論證程序。
第三十六條 各級财政部門應依托PPP綜合信息平台,建立PPP項目庫,做好PPP項目全生命周期信息公開工作,保障公衆知情權,接受社會監督。
項目準備、采購和(hé)建設階段信息公開内容包括PPP項目的基礎信息和(hé)項目采購信息,采購文(wén)件,采購成交結果,不涉及國家秘密、商(shāng)業(yè)秘密的項目合同文(wén)本,開工及竣工投運日期,政府移交日期等。項目運營階段信息公開内容包括PPP項目的成本監測和(hé)績效評價結果等。
财政部門信息公開内容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的财政預算、執行及決算情況等。
第三十七條 财政部駐各地财政監察專員辦事處應對PPP項目财政管理情況加強全程監督管理,重點關(guān)注PPP項目物有所值評價和(hé)财政承受能力論證、政府采購、預算管理、國有資(zī)産管理、債務管理、績效評價等環節,切實防範财政風險。
第三十八條 對違反本辦法規定實施PPP項目的,依據《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《财政違法行為處罰處分條例》等法律法規追究有關(guān)人員責任;涉嫌犯罪的,依法移交司法機關(guān)處理。
第七章 附則
第三十九條 本辦法由财政部負責解釋。
第四十條 本辦法自印發之日起施行。